Dar anlamıyla para ve benzer likit değerlerin anlatımı için kullanılan “fon”, en geniş anlamıyla yasal olarak kullanılan hakların tümünü kapsamaktadır. Sözlük anlamıyla fon, “bir kurumu, bir teşebbüsü finanse etmek için bulunan sermayedir.” (Özel,1986,sf:30)

Türkiye’de yaygınlaşan anlamıyla fon, “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış olan ve gerektiğinde kullanılmak üzere bir hesapta hazır tutulan paralardır”. Bir başka tanımlamaya göre fon, Devlet ve diğer kamu ve tüzel kişileri tarafından bazı amaçların gerçekleştirilebilmesi için kamu gelirlerinin bir bölümünün, özel kanun ve kararlarla bütçeden ya da bütçe dışından ayrılarak, bir yıllık süre ile sınırlı olmaksızın gerektiğinde harcanmak üzere bir hesapta tutulmasıdır. Fonun kaynakları genel ve katma bütçeler içinden bir defalık ya da sürekli olarak karşılanacağı gibi özellikle tümüyle bütçe dışı fonlarda kendi mevzuatlarda belirtilen öz gelirlerinden sağlanabilmektedir. Genel olarak Türkiye fon uygulamasında kastedilen konu özel fonlar; devletin merkezi kamusal kurum veya kuruluşların belirli bir amaç kullanımlarına merkezi olarak tahsis edilmiş fonlardır. Yani yerel yönetimlerin, yarı kamusal kuruluşların, uluslar arası nitelikli anlaşmaların oluşturduğu bu tanım içinde yer almaktadır. Bunlar farklı kısımlardaki fonlar olarak düşünülmektedir.

Ülkemizde özellikle 1980’li yıllar sonrası birçok fon kurulmuştur. 1983‘lü yıllar sonrasında ise bütçe dışı fonların oluşturulduğu görülmektedir. Bu fonların oluşturuluş amacı; parlamenter demokratik sistemlerde bazı kamu yatırım projelerinin uygulanması için genel bütçeden ödenek ayrılması, özellikle politik nedenlerden ve bürokratik gecikmelerden kurtulmaktır. Bütçe dışı fon oluşturulması suretiyle, kamu hizmetlerinin zamanında ve süratle yerine getirilmesi mümkün olacaktır.

Fon sistemi, doğal afetlerde olduğu gibi, olağanüstü durumlarda kamu hizmetlerinin gerektirdiği hızlı karar verme ve uygulama zorunluluğuna bütçe kurallarının uymaması sonucu ortaya çıkmıştır.

Ülkemizdeki gelişmeler fon uygulamalarındaki amaçları aşmış ve bu tür gelir sağlama, böylece sağlanmış olan gelirleri, belirli harcamalara tahsis etme ve bu kanaldan bütçe usul ve denetimi dışına çıkılan bir sistem olmuştur.

Sonuçta, fonların belirli bir amaca yönelik olarak, bütçe esasları içerisinde, özel kanun ve kararlarla kurulan, kaynakları belirli ve kullanımları kolay olan ve geri dönüşünün olması ve kar amacının güdülmememsi amaçlanarak veya göz önüne alınarak kurulduklarını görmekteyiz. (AKÇA, 1996, sf.:44)

İngiltere’de 1215 yılında Kral John’a kabul ettirilen Magna Carta ile vergi toplamak, millet temsilcilerinden oluşan parlementonun oluruna bağlanmış 1688 ihtilalinden sonra kabul edilen Bill of Rights ile de vergi alınması tamamen kralın yetkileri dışında bırakılmıştır. Vergi toplamak konusunda bu yetki alanındaki değişiklik yavaş yavaş kamu giderlerinin tahsis edileceği hizmetlerin de millet temsilcileri tarafından belirlenmesi biçimine dönüşmüştür.

Böylece, demokratik yönetim biçiminin gelişmesiyle birlikte devletin gelir ve giderlerinin yönetimi, millet temsilcilerinden oluşan yasama organının önceden izin ve yetki vermesine bağlanmıştır. Diğer bir anlatımla, demokratik yönetim biçimini benimseyen ülkelerde egemenlik hakkı millete ait olduğu ve bu hak seçilmiş milletvekillerinin oluşturduğu yasama organınca millet adına kullanıldığı için, devlet gelir ve giderlerini onaylama hakkı da millete ait olan bir haktır. Bugün doğal bir hak olarak düşünülen devlet gelir ve giderlerinin millet tarafından belirlenmesi, onaylanması ve denetlenmesi, yüzyıllarca süren fikir mücadelelerinden, kanlı savaşlardan ve devrimlerden sonra mümkün olabilmiştir.

Bütün bu gelişmeler sonucu bütçe hakkı doğmuş ve günümüz çağdaş devletlerinde bütçeler, bütçe hakkına ve bütçe hukukuna dayandırılmıştır. Devlet gelirlerinin hizmetlere tahsisinin bütçe ile millet temsilcilerinin izin ve onayına sunulması kuralı yerleştikten sonra, uygulamada bazı bütçe ilkeleri geliştirilmiştir. Daha on dokuzuncu yüzyılda demokratik ülkelerde yaygın hale gelen bu ilkelerin temelinde millet meclisinin yani yasama organının kamu harcamalarının tümünü kendi izin, onay ve denetimi altında tutma iradesi yatmaktadır. Bütçe ilkeleri parlâmentonun bütçe ile tahsis ettiği ödeneklerin tüm devlet harcamalarını kapsamasını ve yönetimin, bütçe uygulaması üzerindeki siyasal ve hukuki denetimini sağlamaya yöneliktir. Diğer bir deyişle, bütçe ilkeleri devlet kuruluşlarının harcamaları üzerinde siyasal iktidarın denetimini sağlamak için geliştirilmiştir. Çağımızda, bütçe ilkelerinin ekonomik gerekçeleri de tartışılmış, kamu ekonomisinde kaynakların etkin kullanımındaki etkileri araştırılmıştır. Bu araştırmalar bütçe ilkelerinin ekonomik etkinliği sağlama açısından da bir takım özelliklere sahip olduğunu ortaya koymuştur.

Bütçe teknikleri savaş sonrası dönemde temsili demokrasilerde çok önemli değişiklikler geçirmiştir. On dokuzuncu yüzyılda beri demokrasilerde geliştirilmiş olan bütçe ilkeleri savaş sonrası dönemdeki gelişmelerle önemini yitirmemiş, tam aksine bu ilkelerin daha iyi uygulanmasına hizmet etmiştir. Ödeneklerin tahminine ve değerlendirilmesine ilişkin yeni çağdaş bütçe teknikleri, geleneksel bütçeleşme ilkeleri ile çelişmemiş, aksine onların daha iyi uygulanmasına hizmet etmiştir.

Gelişimi uzun yıllar alan bütçe ilkelerinin önemli istisnaları vardır. Bunlardan ülkemizde en güncel ve gittikçe yaygınlaşan fon uygulamalarıdır.

Fon, belirli bir amacı gerçekleştirmek için ayrılmış olan ve gerekli olduğu zaman kullanılmak üzere bir hesapta hazır tutulan paralardır. Yasayla tanımlanmış olan bu amaç belirli mal veya hizmetlerin satın alınması, belirli faaliyetleri destekleyici kredilerin verilmesi olabilir. Fon uygulamasının özelliği, fondan çıkan nakitlerin genellikle belli bir süre sonra ve belirli koşullar altında fona geri dönmeleridir. Fon uygulamasının özelliği, fondan çıkan nakitlerin genellikle belli bir süre sonra ve belirli koşullar altında fona geri dönmeleridir. Fona geri dönen paralar yeni kullanımlara hazır hale gelmektedir. Yalnız nakit çıkışlarının geri dönüşü olmayan fonlarda vardır.

Fonlar, bütçeyi onaylama yetkisine sahip olan yasama organının önce giderleri onaylaması ilkesinin istisnasını oluşturmaktadır. Çünkü, bütçe uygulamalarında gelirler giderleri karşılayacak şekilde ve giderlere bağlı olarak kararlaştırılır. Bu ilkenin temelinde yatan mantık, millet temsilcilerinin önce hangi hizmetlere ihtiyaç olduğunu belirlemesi ve gerekli kaynakları ona göre kabul etmesidir. İhtiyaçlar gözönünde bulundurulmadan önce gelirler kabul edilirse, yasama organı harcamaların miktarını hiçbir esasa dayandırmadan belirlemiş olmaktadır. Bu nedenle, önce gerekli görülen hizmetler için ödenekler belirlenmekte, sonrada bunların nasıl karşılanacağı, diğer bir deyişle, gelir bütçesi belirlenmektedir. Halbuki fonlara baktığımız zaman bu mekanizma tamamen tersine işlemektedir. Fonlara önce gelirler tahsis edilmekte ve gelirleri onaylanmaktadır. Onaylama aşamasında fonların giderleri ancak genel amaçlar çerçevesinde görülebilmektedir.

Fonlarda olduğu gibi, gelirlerin giderlere tahsisinde hakim olan giderler değil, gelirlerdir. Bu yöntemde ödenek sadece formalitedir. Çünkü, bir hizmet için tahsis edilen gelir miktarı kadar o hizmete ödenek tahsis edilecektir. Herhangi bir vergi gelirinin miktarının tahsis edilmiş olduğu hizmetin gerçekleşmesi üzerinde olumlu veya olumsuz bir etkisi mutlaka olacaktır. Diğer bir anlatımla, hizmetin istenilen düzeyde gerçekleşmesi, ona tahsis edilen gelirlerin miktarına bağlı kalacaktır. Gelirler yeterli değilse hizmetler yürütülemez. Halbuki gelirler hizmet için yeterli olan miktarın üzerine çıktığı takdirde, hizmet kolayca gerçekleştirilebildiği gibi israfa da yol açılabilecektir. Gelirlerin tahsisi ile devlet harcamalarının, hizmetlere olan ihtiyaç dikkate alınmaksızın artacağı da savunulan görüşlerdendir. Ayrıca tahsis edilen bazı gelirlerin esnekliğinin yüksekliği nedeniyle bazı hizmetler diğerlerinden daha hızlı bir şekilde gelişebilmektedir. Böylece, kendisine yeterli gelir tahsis edilmiş kamu kuruluşlarının ödenekleri yasama organının onay ve denetimi dışına çıkabilmektedir. Bu nedenle, çeşitli hizmetlerin nasıl gerçekleştirileceği kararını elinde tutabilmek için, yasama organının vergi gelirlerini kamu kuruluşlarına veya bunların belirli hizmetlerine tahsis etmemesi gerekir. Aynı zamanda, daha önce de değinildiği üzere devlet bütçelerinde esas, kamu hizmetlerinin gereği kadar yapılabilmesi için, önce giderleri belirlemek, daha sonra bunları karşılayacak gelir kaynaklarını bulmaktadır.

Prest’e göre gelirlerin tahsisi ile yüksek miktardaki gelir, düzgün ve akılcı bütçe sürecini engellemekte, yasama organının yetki ve sorumluluğunu o ölçüde azaltmak kalkınma plan ve programlarının uygulanmasını da engelleyebilmektedir.

Jesse Burkhead ise gelirlerin tahsisinin mali yönetimde bir iyileştirme biçimi olmadığını, bazı özel devlet programlarından yararlanacakların ayrı tutulduğu ve korunduğu görüşünü ileri sürmektedir.

Böylece fon uygulamasında gelirlerin tahsisi yöntemi kullanılarak bütçenin önemli ilkelerinden genellik ilkesinin dışına çıkılmaktadır.

Gider ve gelirlerin yıllık olması ilkesi de, yasama organının masrafçı daireler üzerindeki denetimini sağlamak amacına dayanmaktadır. Böylece, verilen ödenekleri kullanan masrafçı dairelerin yaptıkları bir yıllık hizmet üretimi değerlendirilebilmekte ve ona göre yeniden ödenek verilmektedir. Masrafçı dairelerin devam eden hizmetlerine öteden beri aldıkları ödenek miktarına yakın ödenek olmaları daha kolaylıkla onaylanmakta, büyük ödenek artışları ve yeni hizmet programları için istenen ödenekler ise sıkı bir siyasal denetime tabi tutulmaktadır. Buna karşılık, ödeneklerde büyük düşüşler yapılabilmesi de oldukça ender rastlanan olaylardandır. Fonlar bütçenin yıllık olması ilkesinin de istisnasını oluşturmaktadır. Çünkü, fonlara tahsis edilen gelirlerle gerçekleştirilen giderler yıl sonunda karşılaştırılmakta ve banka hesabında bu hesap bir bakiye fazlası verdiği takdirde bu miktar gelecek yıla devredilmektedir.

Genellikle fonların hesapları için ülkemizde Parlemento denetimi öngörülmemiştir. Bu doğal olarak, yıllık ilkesi ile birlikte açıklık ve aleniyet ilkelerinin de ciddi bir biçimde zedelenmesine neden olmaktadır. Bütçenin birliği ilkesi bugün de üzerinde durulan ilkelerden birisidir. Bilindiği gibi, millet temsilcilerinin bütçe uygulamaları üzerinde iradelerini kabul ettirmeye başladıkları dönemlerde, hükümetler değişik hizmetleri ayrı ayrı bütçelerle yürütmekte, bu yüzden bazı masrafçı daireler denetimden kaçabilmekte verilen ödeneklerin miktarı ve bunların kullanımı konusunda kesin bir bilgi edinmek zorlaşmaktaydı. Bu nedenle bütün ödeneklerin bir tek bütçe belgesine konması siyasal denetimi yaygınlığını ve etkinliğini sağlamak için gerekmektedir. Aksi halde yani bütçe birliği, fon ve benzeri uygulamalarla bozulduğu ölçüde tek ve bütün olarak bütçe politikasını yürütmek çok zorlaşacaktır. Çünkü, kamu sektöründe konsolidasyonu ve mali disiplini sağlamak çok zorlaşacaktır. Bunu önlemek amacıyla bildiğimiz bütçenin genelliği, bütçenin birliği ve hazinenin birliği ilkeleri geliştirilmiştir.

Bütçe ilke ve kuralları dışına çıkılarak fon uygulamasına gidilmesinin, çeşitli nedenleri vardır. Bunlardan birincisi, olağandışı kamu hizmetlerinden hızlı karar vermek gerekmektedir. Doğal afetleri buna örnek olarak gösterebiliriz. Harcama yöntemleri basitleştirilmiş bir afetler fonu hizmetlerin etkinliğini büyük ölçüde artırır.

Fon, uygulamasının ikinci nedeni ise, bir yıldan fazla bir süreye yayılabilecek, önceden tahmin edilemeyen ve hesaplanmalarında özellik gösteren hizmetlerin varlığıdır. Konut, sanayi sitesinde iş yeri, gecekondulaşmayı önleme, çiftçiyi topraklandırma, turizmi özendirme gibi bir programı desteklemek için kişilere kredi verilmesi halinde, bu kredilerin faiz ve anapara geri dönüşlerinin izlenmesi, hesaplarının tutulması özellikler gösterir.

Üçüncü neden olarak da gelişmiş ülkelerde balıkçılık, avcılık gibi özellikler gösteren ve azınlığın yararlandığı bazı hizmetlerden alınan vergi benzeri gelirlerin yine bu hizmetlere tahsisi gösterilebilir.

Kamu kesiminde fon uygulamalarında kar amacı güdülmez. Yapılan ödemeler çoğunlukla altyapı yatırımları gibi dönüşü olmayan harcamalardır veya düşük faizli ve uzun vadeli kredi uygulamalarıdır. Bunlarında geri dönüşü çoğu kez sembolik nitelik taşır.

Ülkemizde Anayasamızda ve temel mali yasa olan Genel Muhasebe Kanununda fonlarla ilgili herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Fonlar dayanağını özel yasalardan, bütçe yasalarından, özel yasalara dayanılarak çıkarılan yönetmeliklerden veya Bakanlar Kurulu kararlarından almaktadır. Ülkemizdeki ilk fon uygulaması 1936 tarihinde, Türk Parasının kıymetinin korunmasına yönelik gümrük niteliğini taşıyan “İstikrar Fonu” ile görülmektedir. Bu örnekle başlayan uygulama sonraları çok genişletilmiş ve gerek fon sayısı ve gerekse bunlara ayrılan para miktarı hızla artarak, devletin mali disiplin ve denetimini sürdürmekle görevli birimlerinin kontrolü dışına çıkmıştır.