1.1980 SONRASINDA YEREL YÖNETİMLERİN FİNANSMAN AÇIĞI SORUNU VE TÜRKİYE

Günümüzde yerel yönetimler de özerklik, etkinlik ve eşitliğin sağlanması genel kabul görmüş bir yaklaşımdır. Bu kavramlar da farklı yorumlara neden olmuş ve yerel yönetimlerin ekonomik sorunu da zaman içinde farklı boyutlar kazanmıştır. Zira, 1970 ve1980’ler de hem ulusal hem de yerel düzeyde mali zorluk ve mali kriz en belirgin kavramlar haline gelmiştir.

1930’lardan sonra devlet faaliyetlerinin genişleyen çapı, sosyal ve ekonomik sorunların bir sonucudur. Bu yolla devlet, daha önceki dönemlere kıyasla daha fazla hizmeti yüklenmiş ve bir görüşe göre de, devlet yönetilemez hale gelmiştir. Çünkü genişleyen mal ve hizmet talebi ve üretimi, bu talep ve üretimin  gerektirdiği mali kaynakların arttırılamaması veya sınırına gelinmesi sorunu ile birlikte ortaya çıkmıştır. Bu da mali krizin yapısında bir dönüşümü gündeme getirmiştir.

1970’lerin sosyal refah devleti, ekonomik büyüme gereğinin ve ekonomik durgunluğun bir arada bulunması şeklinde bir çıkmazı ortaya koymuştur. 1980’lerde refah devleti kavramı sorgulanır olmuş ve mali sorun, ideoloji ve rasyonalite krizi haline dönüşmüştür.

Bu noktadan hareketle, makro ekonomik düzeyde; Marksist ve liberal yaklaşımlar, Keynezyen devletin yani karma ekonominin önüne geçilemeyecek derecede çatlak ve sakatlıkları içerdiğini belirtmiştir. Mikro teoriler düzeyinde; liberal politik iktisatçılar ise, temel mali sorunları politikacıların, bürokratların ve devlet görevlilerinin yarattığını ileri sürmüştür. Yani, Marksistler devletin krizinin sosyal ve ekonomik krizin sonucu olduğunu, liberaller ise bu krizi devlet faaliyetlerinin yarattığını belirtmektedirler.

Konu yerel yönetimler düzeyinde ve tarihsel olarak ele alındığında, sınıflar arası çıkar çatışmasının merkezi ve yerel düzeyde mali krizin ortaya çıkmasına yol açtığı da ileri sürülmektedir. Burada yerel yönetim hizmetlerine talep yaratan grupların göz önüne alınması ve bu bağlamda yerel yönetimlerin yeniden düzenlenmesi ve dönüşümü önemli bir açılımdır. Burada, merkezi ve yerel yönetimler şeklindeki ikili bir ayırımın mali sorun açısından gösterdiği özellikler önem kazanmakta ve temelde, yerel yönetimlerin tüketim, merkezi yönetimin ise üretim esaslı olduğu vurgulanmıştır. Buna göre, merkezi düzeyde üretim politikası mülkiyet hakkına, yerel düzeyde ise tüketim politikası yerel vatandaşlık hakkına dayanmaktadır.

 Buna göre, merkezi yönetimlerin faaliyetlerinin radikal şekilde azaltılması gereği ileri sürülmektedir. Bu da çıkarların ve kurumların yapısının dönüşüme tabi tutulması ve devletin mali krizinin, yerel yönetimlerin mali krizi haline dönüşmesi şeklinde somutlaşmaktadır. Çünkü, yerel gelirler ve harcamalar arasında dengesizlik doğmakta, cari harcamalar cari gelirlerden daha hızlı artmakta, yani harcama elastikiyeti  gelir elastikiyeti ile uyumlu olmakta, yerel gelirlerin artışıyla  beraber, eğitim gibi bazı değerlendirilmiş mallara olan talep daha hızlı artmaktadır. Buna, özellikle kent merkezi ve yerel yönetim merkezinin hemen dışında yaşayan üst gelir grubundakilerin ve sermaye kesiminin beklediği mal ve hizmetler eklenince ve bunların çalışma, alış-veriş, eğlence vb. hizmetlerden yararlanmanın sonucu ortaya çıkan  dışsal zararları paylaşmama-ödememeleri hususu da göz önünde tutulursa mali krizin boyutları daha da belirginleşir.(Falay, 1995,s.208-209)

 Öyleyse, yerel yönetimlerin bilinenin dışında yeni fonksiyonlar görmesi ve bu yönetimlerin önemli şekilde zayıflatılması ve yerel fonksiyonların yeni bir dağılıma tabi tutulması amaçlanmaktadır. Somut uygulama bu durum, yerel hizmetlerin merkezi yönetimin elinin altında olması, gönüllü kuruluşlara verilmesi, ara ve atanmış kurumlara terki ve özel sektöre bırakılması şekillerinde karşımıza çıkmaktadır. Bu durumda, yerel yönetimlerin mevcut sorunlarının yeniden değerlemeye tabi tutulması gibi, günümüz yaklaşımının uzantısı olan bir yeni bakış açısı ve modası söz konusudur. Bu da yeni yerel vatandaşlık-hemşehrilik tanımı ve yapısı ve yerel demokrasi kavramları ile gündeme getirilmektedir.

1980’lerde ülkemizdeki toplam nüfusun %38-44’ü kentlerde, bu nüfusun %57,1’i de belediyelerde yaşıyordu. Yine 1980-1985 arasında hiç yeni belediye kurulmamıştır. 1980’nde belediye sayısı 1725 iken bu sayı 1993 ‘de 2636 ve 1994 ‘de 2710’a yükselmiş ve belediyeleşme oranı %74,5 olmuştur. Yine ilk defa 25.3.1984 tarihinde Ankara ‘da, İstanbul ve İzmir’e  büyük şehir statüsü verilmiş, daha sonra 1986’da Adana, 1987’de Bursa, Gaziantep ve Konya, 1988’de Kayseri ve 1993’te Antalya Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin ve Samsun merkez belediyeleri bu statüye kavuşturulmuştur. Böylece toplam büyük şehir belediyesi sayısı 15’e yükselmiştir.

1980 sonrasındaki bu gelişim,  nüfus ve sermaye birikim odaklarının kentler olduğunu açıkça ortaya  koymaktadır. Özellikle büyük sermaye yanında küçük üreticilerin ve sermaye sahiplerinin 1980 sonrasında kentlerde egemen unsur oldukları ve bunların gerek kırsal  kesimden gerekse ülkenin diğer kentlerinden sağladıkları birikimleri ve rantları büyük kentlere taşıdıkları anlaşılmaktadır. Büyük kentler ve çevresinde tekelci sermaye ve küçük üreticiler bir arada ve karşılıklı ilişki içinde faaliyetlerini sürdürmektedir.

 12 Eylül 1980 sonrasında izlenen ekonomik politika da, daha önceki dönemlere kıyasla yine önemli farklılık ve gelişme göstermektedir. Şöyle ki, bu dönemde uygulanan ekonomik modelde, ülke içindeki sermaye ve rant birikimim sürecinin  yanında, dış ekonomik ilişkilerden elde edilecek birikim önemli bir faktör olarak kabul edilmiştir. bu amaçla da, ihracatın arttırılması için  fiyatlar yüksek tutulurken, emek faktörü sahiplerine ödenen ücretler adeta dondurulmuş ve reel olarak geriletilmiş, kamu mülkiyetinde bulunan değerlerin ve birikimlerin özel kesime devri süreci başlamıştır.

 1980 sonrasında izlenen bu ekonomik politikanın yerel yönetimlere ve özellikle belediyelere ilişkin boyutu da iki yönde ortaya çıkmıştır:

 a) Bir yandan, özellikle tekelci sermaye lehine olmak üzere, belediyelerin yerel halkın ve iş gücünün eğitim,konut,beslenme ve ısınma vb. ihtiyaçlarını içeren fonksiyonları göz ardı edilmiş ve iş gücüne yönelik sosyal hizmetler kısılmıştır . Bu hizmetlerin belediyelerce değil, sermaye kesimlerince üretilmesi ön görülmüş ve bu hizmetlere ilişkin fiyat ve ücret tarifelerinin belediyeler tarafından belirlenmesi yerine, 1991’den itibaren bu yetkinin ilgili meslek kuruluşuna devredilmesi yoluna gidilmiştir. Bunun sonucu,sosyal niteliğinden bir anlamda arındırılmış olan belediyeler sadece temizlik hizmetleri yapar hale dönüştürülmüş ve temizlik-yatırımcılık alanına sıkıştırılmıştır. Yani, 1980 sonrasında belediyelere,bir yönüyle sadece temizlik öte yönüyle de ulaştırma ve fiziksel alt yapı yatırımları yapma gibi bir fonksiyon biçilmiştir. 1980’de belediye harcamaları GSMH’nın  %0.96’sını oluştururken,bu oran 1987’de %2.42 ye çıkmıştır ve 1990’da %3.23 olarak gerçekleşmiştir. 1993’de de %3.11 olarak gerçekleşmesi tahmin edilmektedir. Toplam belediye harcamaları içinde yatırım harcamalarının payı, cari ve transfer harcamalarına kıyasla daha hızlı artmıştır :1981-1989 döneminde cari harcamalar 45.5 transfer harcamaları ise 75.3 misli artmış iken yatırım harcamaları 113.0 misli artmıştır. Yerel yönetimlerin tümü açısından gelişmeye bakılırsa;yerel yatırımların kamu yatırımları içindeki payı 1980 de %2.47 iken 1987de %12.77 olmuş ve 1993de %9.55 olarak gerçekleşmesi beklenmektedir. Yerel yatırım harcamalarının GSMH içindeki oransal gelişimi ise şöyledir: 1980-%0.27, 1987-%1.63, 1991-%0.93, 1993-%0.88. Buradan çıkarılan sonuç, yerel yatırımların genel bir artış göstermesi yanında, bu yatırımların özel sermayenin katıldığı ihalelerle yapılmasıdır. Yani,belediye harcamaları içinde çoğunlukla belediye çalışanlarının ücretlerinin oluşturduğu cari harcamaların göreli olarak daha az artması, çalışanların daha az gelir elde etmesi ve çalışanların gelirlerine el konulmasıyla yaratılan fonların yatırım harcamalarına gitmesidir.

 b) Öte yandan,1980 sonrasında kamu mülkiyetinde bulunan varlıklar ve değerler,yerel yönetimler ve özellikle belediyeler aracılığıyla azaltılmış ve bunların özel kesime devrini öngören model ve uygulamalar yürürlüğe konulmuştur. Bunlar, belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ve yerel hizmetlerin özel kesime ihale edilmesi, kamu mülkiyetindeki kent içi ve kent dışı toprakların özel bir mülkiyet haline dönüştürülmesi, kamunun elinde bulunan ve oluşan rantların özel kesime devrinin uzantısı olarak gayri menkullerin gerçek olarak vergilendirilmemesi, belediyelerin yatırımlarının kamudan çok özel kesim bankalarına finanse edilmesidir.

 Bu model ve uygulamaların dolaylı bir göstergesi, toplam sabit sermaye yatırımları içinde kamu kesimi payının azalması, özel kesim yatırımlarının artmasıdır. Şöyle ki, 1988’de toplam sabit sermaye yatırımları içinde kamu kesiminin payı %47.5 ve özel kesimin payı %52.5 iken, bu payların 1993’de aynı sırayla %40.4 ve %59.6 olarak gerçekleşeceği tahmin edilmiş ve 1994 için de %39 ve %61 olarak programlanmıştır. Yani kamu yatırımları azalırken özel yatırımlar artmaktadır. Yerel yönetimlere toplam kamu hizmeti içinde verilen yeni görevi belirten ve özellikle belediyelerin temizlikçi ve yatırımcı birimler olduğunu  vurgulayan göstergelerden birisi de, yerel yönetimlerin kamu yatırımları içindeki payıdır. Bu pay 1983 ‘te ara yıllarda %12.8 e (1987 ve 1988) yükselmiş ve 1993 ve 1994 için %10.5 oranında gerçekleşeceği tahmin edilmiştir.

Belediyelerin yatırımlarına gelince; kendilerine verilen görev sonucu olarak, bu yatırımların büyük çogunlugu yapı-tesis ve büyük onarıma ayrılmaktadır. 1987-1993 yılları arasında bu oran %75-90 arasındadır. İkinci sıra %7-22 ile makine-teçhizat yatırımlarındadır.

Yerel hizmetlerin özelleştirilmesi sınırlı düzeyde kalmış, ama yerel hizmetlerin belediyeler tarafından özel kesime ihalesi yoluyla kaynak transferi yapılmıştır. Bu yönüyle belediyeler ve yerel çıkarlar ve mali sermaye ile yakın temas ve ilişki içinde olmuştur. 1980’e kadar yerel yönetimler, kamu kesimi içinde önemli bir yer tutmamakla beraber, 1980 sonrasında  kesim içinde önemli bir kurum ve iktisadi aktör haline dönüşmüştür. Çünkü, 1985 ten sonra, daha önce merkezi yönetime yerel yönetimlere belirli paylar dahilinde dağıtılan emlak vergisi, bu yılda yerel yönetimlere terk edilmiştir . yani, yerel ve sivil kuruluşların yerel vergilerde belirgin üstünlüğü söz konusudur, ki bu da toplanan yerel kaynakların yine yerel yönetimlerce, ihale edilen hizmetler aracılığıyla özel kesime aktarılması sürecini daha belirgin hale getirmiş ve hızlandırmıştır. Çünkü yerel vergi ve benzeri yükümlülük oranlarını ve hadlerini her belediyede ayrı ayrı oluşturulan yerel taktik komisyonlarınca belirlenmesi yoluna gidilmiştir. Böylece yerel sermaye ve çıkar gruplarının görünürde sivil toplum niteliğindeki yapılarıyla iktisadi-mali çıkarları çakışmıştır. Bu da , giderek daha fazla oranda özel kesimde toplanan kamusal varlıkların ve değerlerin tekrar kamuya dönmesinin söz konusu olmamasıyla pekişmiş durumdadır. Belediyeler, bir yandan rant yaratma ve ihale sistemiyle dolaysız, öte yandan da bizzat giriştiği alt yapı yatırımlarıyla dolaylı olarak sermaye kesimine katkıda bulunmaktadır.

Belediyelerin özel kesim ile oluşan ilişkileri temelde üç gruba yöneliktir : yatırımların projelendirilmesinde mimar, mühendis gibi serbest meslek sahipleri ;yatırımların ihalesini alan müteahhitler ; ve nihayet yatımlar için gerekli araç ve makine parkı alımında sanayi ve ticaret sermayesi sahipleri. Yani ”...devletin eline geçen toplumsal artık bir kez daha yeniden bölüşülmekte, özel birikim süreci hızlandırılmaktadır. Kaynak aktarımında yerelleşme,sanıldığı gibi artığın yeniden paylaşımında büyük sermaye aleyhine bir bölüşüm sistemi getirmemektedir. Tersine belli sermaye grupları her büyüklükteki üyesi ile bu sistemde yer bulabilmektedir.(ege: 209-212)