5.2.2 Uluslararası Kuruluşlar

Uluslar arası kuruluşlar başlığı , Dünya Bankası ile bölgesel kalkınma bankalarını içerir. Yerel yönetimler yalnızca Dünya Bankasından borçlanmışlardır. Bu krediler, yerel yönetim dış borçları içinde %10’un altında yer tutmaktadır. Orta-uzun vadeli olan krediler proje kredisi niteliği taşımakta ve tümüyle su ve kanalizasyon sektöründe toplanmaktadır.

TABLO-17

Dünya Bankası Kredileri

 İncelenen kaynakta Ankara Kanalizasyon (1989 ) , Bursa Katı  Atık (1993 ), Antalya Su Temini ve Kanalizasyon (1995 ) projeler için Dünya Bankasından alının kredilere yer verilmemiştir. Oysa Dünya Bankası Türkiye temsilcisi tarafından verilen bir listede bu projelerin de Dünya Bankasınca finanse edildiği belirtilmektedir.

5.2.3 Devletler

 İkili anlaşmalar çerçevesinde devletlerden alınan krediler , orta-uzun vadeli dış borç içinde %75 civarında olan ağırlığını, 1970’li yılların ikinci yarısında yitirmeye başlamış ve 1990’larda %30’un altında kalmıştır.

 Devletlerden alınan krediler , alt yapı yatırımlarının yarı sıra toplu taşıma aracı alımında kullanılmıştır. Bununla birlikte su ve kanalizasyon sektöründe kullanılmak üzere alınmış kredilere de rastlanmaktadır. Toplam  46 proje için kullanılan resmi krediler, genel olarak 4-6 yıl süreli orta vadeli kredilerdir 28 proje için kullanılan kredilerin süresi on yıldan daha azdır. Ticari bankalardan alınan krediler gibi, burada da sınırlı sayıda büyük kent belediyesi ile karşılaşılmaktadır.

 Devletten alınan resmi kredilerin özelliği uzun vadeli, düşük faizli olmalarıdır. Özelikleri, proje kapsamındaki malların kendi ülkelerinden satın alınması koşulunu getirmeleridir.

 5.3. Dış Borcun Sektörel Yapısı

Yerel yönetim- belediye-dış borçları, altı değişik alanda kullanılmaktadır. Dış borçların %60’ı ulaştırma sektörüne yönelmiştir. Bu harcama alnında metro,hafif raylı taşıma sistemi, otobüs alımları başlıca yatırım konularını oluşturmaktadır. Dış borçların yöneldiği ikinci sektör, ulaştırma sektörünün yarısı kadar büyüklük (%27) ile, su ve kanalizasyon sektörüdür. Üçüncü sırayı, %10’luk pay ile gaz-doğal  gaz alt yapı yatırımları almaktadır. Geriye kalan %3’lük küçük bir pay ise gıda , iş aracı ve teknik danışmanlık hizmeti alımları arasında dağılmıştır.

 Ulaştırma sektörü , ikili anlaşmalar çerçevesinde devletlerden alınan kredilerin, su-kanal sektörü ise uluslar arası ticari bankalardan alınan kredilerin ağırlık sergilediği alanlardır. Faizlerin kendi içinde dağılımı, ticari bankalardan finanse edilen su-kanal sektörünün daha yüksek maliyetle finanse edildiğini göstermektedir. Gaz-doğal gaz yatırımları da uluslar arası ticari banka kredileri ile finanse edilmekte ,bu nedenle maliyeti yüksek gerçekleşmektedir.

TABLO-18

Kredi ve Faizlerin Sektörel Yapısı (dolar-%)

 6.DIŞ BORÇLANMANIN ÖNEMİ

 Dış borçlanmanın önemi, yerel yönetim maliyesi sistemine yeni bir finansman unsurunun katılmasından çok, var olan yerel yatırım ve finansman sisteminin köklü şekilde değişmesine yol açmasındandır :

 1) İller Bankası yerel maliye sistemindeki konumunu yitirme sürecine girmiştir. Bunun nedeni, yerel alt yapı yatırımlarının finansmanın da kamu kaynaklarının kullanımından vazgeçilmesini, sektörün yerli ve yabancı mali piyasalara bağlanmasını öngören politikaların benimsenmesidir.

 2) Dış borçlar, kullanıldıkları alanda hizmetin kamu hizmeti değil ,piyasa malı olarak kullanıma sunulmasını dayatan koşullar ile gelmektedir. Geri ödemede hazine güvencesi sağlanmasına karşın, projeler hizmete uygulanacak fiyat koşulu öne sürülerek kredilen dirilmektedir. Fiyatlandırma dış borcun başlıca kaygısıdır . saptanacak fiyatın belediye işletme giderlerini, hizmeti yüklenecek özel şirketin giderlerini borç ile ilgili her türlü geri ödemeyi ve gelecekte yapılacak yatırımlar için katkı payını karşılaması talep edilmektedir. Öngörülen fiyatlandırma sistemi , kullanıcılardan toplanacak kaynağın yapımcı- işletmeci şirketlere , borç veren mali kuruluşlara ve bunların çalışması için ortalığın uygun hale getiren aracı konumuna çekilmiş belediye bürokrasilerine  aktarılmasını güvence altına almaktadır.

 3) Projelerde  dolara endeksle nen hizmet fiyatı koşulu , iki önemli sonuç yaratmaktadır: birincisi , ulusal-kamusal karar süreçlerine ipotek koyulmaktadır. İkincisi , yerel kamu karar mercileri toplumsal eşitsizliği gidermek amaçlı önlemler alma gücünden yoksun kalmaktadır.

4) Kurulan model , yerel karar mercilerini yerel halkta uzaklaştırmakta , şirket ve finansör kuruluşlara yaklaştırmaktadır. Bu etki, fiyatlandırma ilkelerinde açıkça ortaya çıkmaktadır. Kullanıcı ödentisi yalnızca şirket ve finansör kurum gelirlerini değil, belediye bürokrasisinin de kaynağıdır. Bu mevzile niş, yerel halk adına karar alma gücüne sahip olan kurumları, giderek daha açık ve yaygın şekilde şirketler ve mali kuruluşlar adına hareket eden kurumlara dönüştürecektir. Su ve kanalizasyon idarelerinin şirketler halinde ve hem merkezi hem de yerel meclis denetiminden uzak kalacak şekilde örgütlenmeleri , bu savı güçlendirmektedir.

Dış borçlanma ile gelen yeni model , (1) yerel altyapı gereksinmesinin büyük ve ivedi olduğu , buna karşın (2) devletin kaynak sıkıntısı içinde olduğu gerçeklerinden hareket etmektedir. Kamu kaynakları yetersiz olduğuna göre bu boşluğun özel sermaye ile doldurulması gerektiğini ileri sürmektedir. Her iki savda doğrudur. Ancak bu saptamalardan , çıkış yolunun özelleştirme olduğu sonucuna varmak zorunluluk değil, yalnızca bir seçimdir. Kam kaynaklarını arttırmak ve yerel alt yapıyı kamu hizmeti olarak örgütlemek mümkündür. Üstelik bu seçenek , dış borçlarla kurulan modelden çok daha ucuz ve tekilidir. Birincisi kamusal modelde borçlanma faiz ve kur farkı gideri yoktur. İkincisi, şirketlere iş verecek aracı bürokrasi harcamaları yoktur. Üçüncüsü, yapım işinde maliyete ek olarak şirket karı ödemek söz konusu değildir. Dördüncüsü,kamusal dünya işbirliği temelinde  iş bölümü ilkesine göre çalıştığı için belediyeler arası personel , araç-gereç, teknoloji... değişimi mümkündür. Beşincisi, İller Bankası gibi  merkezi ve bölge örgütlenmesi gerçekleştirmiş bir kurumda mali ve teknik yoğunlaşma sağlanarak kaynak kaybının önlenmesi ancak kamusal örgütlenme ile sağlanabilir.

 7. GENEL DEĞERLENDİRME

Genel olarak,yerel yönetimler bölgesel ve ulusal düzeydeki tekelci sermaye kuruluşlarının ihtiyaç duydukları hizmetlerin yerine getirilmesi talebine doğrudan veya dolaylı olarak muhatap olmaktadır.

 1980’lerde merkezi yönetimlerin faaliyetlerinin azaltılması gereği ileri sürülmektedir. Böylece merkezi yönetimin mali krizinin, yerel yönetimlerin mali krizi haline dönüşmesi durumu ile karşı karşıya gelinmektedir. Bu mantıkla, yerel fonksiyonların yeni bir dağılıma tabi tutulması ; bu genel mantığın ışığında yerel hizmetlerin merkezi yönetimin egemenliğine terk edilmesi, ara ve atanmış kurumlara devredilmesi ve özelleştirme yolu ile özel sektöre bırakılması şekillerinde karşımıza çıkmaktadır.

 Büyük ve tekelci sermayenin yanında, küçük üreticiler ve sermaye sahipleri 1980 sonrasında kentlerde egemen unsur olmuşlar ve bunlar gerek kırsal kesimden gerekse ülkenin diğer kentlerinden elde edilen birikimleri ve rantları büyük kentlere taşımışlardır. Ülke içindeki sermaye ve rant birikim sürecinin yanında, dış ekonomik ilişkilerden elde edilen birikimler önemli bir faktördür.

 Kamu mülkiyetindeki değerlerin ve birikimlerin özel kesime devri süreci başlatılmıştır. İzlenen bu politika ve süreç şu şekilde somutlaşmıştır: önce yerel halkın ihtiyaçlarını içeren sosyal hizmetler kısılmış, bu hizmetlerin sermaye kesimince üretilmesi öngörülmüş, belediyelere temizlik ve altyapı yatırımları yapma fonksiyonları bırakılmış, söz konusu bu  yatırımlar da özel sermayenin katıldığı ihalelerle yapılmıştır. Sonra, kamu mülkiyetindeki toprakların özel mülkiyete dönüştürülmesi ve oluşan rantların özel kesime devrinin uzantısı olarak, belediye yatırımlarının kamudan çok özel kesim bankalarınca finansmanı öngörülmüştür.

Yerel sermaye ve çıkar gruplarının görünürde sivil toplum niteliğindeki yapıları ile iktisadi-mali çıkarları arasında doğrudan ilişkiler kurulmuştur.

 İller Bankası’nın aracılık, yatırım ve kredi fonksiyonları itibariyle yatırımlarında reel azalmalar olmuş, banka yerel yönetimlere yeterli düzeyde finansman sağlayamamış, bunun sonucu belediyeler diğer bankalardan kredi almak yönüne gitmiş ve yeni bir “Kent-Bank” kurulması gündeme gelmiştir.

 1980 sonrasında yerel yönetimlerin finansmanında borçlanma yeni ve önemli bir finansman unsurudur. Özel ulusal ve uluslar arası bankalardan alınan kredilerin maliyetleri yüksektir.

Belediyelerin harcamaları ve kaynakları arasında gittikçe artan bir açık söz konusudur. Hazine garantisi olanlar yanında, bu garantiyi içermeyen dış borçlanmalar yapılmıştır. Ankara Büyük Şehir Belediyesi bu amaçla uluslar arası piyasaya tahviller ihraç etmiştir.

Yerel birimlerde, özellikle orta-büyük kentlerde oluşan rantların sadece o kentte kalmasını sağlayacak bir mali ve idari yapı savunulamaz. Çünkü, bu rantlar büyük kentlerde kaldığı taktirde, kentleşme ve rantların birikimi ve kullanımı daha hızlı ve denetimsiz olur. Bunu önlemek için , kentlere aktarılan ve orada oluşan rantların kısmen tersine çevrilmesi ve kaynakların merkezi yönetimce tüm ülkeye yeniden dağıtılması gerekir. Bu yapıldıktan sonra, yerel yönetimlerin, ülkedeki toplam kaynaklardan kendi hisselerine düşen kısım üzerindeki tasarruf hakkının ve özerkliklerinin olması daha demokratik ve gerçekçi nitelikler taşır.

Dış borçlanmanın genelinde olduğu gibi, yerel yönetimlerde de dış kredilerin temel kaygısı, geri ödenmesi ve bunu sağlayacak gelirlerin güvence altına alınması olmuştur. Ayrıca dış borçlanma, uygulana gelmekte olan yerel yatırım ve finansman sisteminin temelden değişmesini de beraberinde getirmiş, hatta bir ön şart olarak konmuştur. Bu bağlamda; önce ülke genelinde tüm finansman sisteminde serbest faiz, kamu kredilerinin tamamen kısılması, yabancı sermaye ve mevduata 1989 yılından itibaren TL’ ye dönüştürüldükten sonra elde edilen anapara ile faizini dövize çevirip serbestçe transfer gibi köklü değişim getiren düzenlemeler yapılmıştır. Bunlarla birlikte yerel yönetimler için şu sonuçlar ortaya çıkmıştır :

1) Yerel altyapı yatırımlarının finansmanında ve yerel mali sistemde iller bankası önemini yitirmiş, bu yatırımların finansmanında yerli ve yabancı özel sermaye devreye girmiştir.

2) Yerel kentsel hizmetlerin bir kamu hizmeti değil, piyasa malı olarak değerlendirilmesi anlayışı dış borçlarla birlikte gelmiş, uygulamalarla hayat geçirilmiş ve pekiştirilmiştir. Yerel projelerde dövize endeksle nen  koşulu, ilk olarak , Türkiye’nin kamusal karar  süreçlerini devre dışı bırakmış ve bunlar etki altında bırakılarak kararlar kreditörlerin yönlendirilmesine bağlı olmuştur. İkinci olarak da, bu gelişmeler sonucunda gelir seviyelerine göre daha çok orta ve düşük gelir gruplarının yararlandığı yerel hizmet alanlarında sosyal eşitsizliği gidermeye yönelik önlemler alma seçenekleri büyük ölçüde ortadan kaldırılmıştır.

3) Dış borca bağlı yatırım ve gelişme modeli, merkezi yönetimde olduğu gibi , yerel karar alıcılarını da halktan koparmakta ve kreditörlerin ticari isteklerini ön plana çıkarmaktadır. Bu alandaki gelişmeler üzerinde ilişkinin niteliği gereği doğal olarak finansörlerin istekleri etkili olmaktadır. Böylece yerel halk adına karar alma ve uygulama durumunda olan yerel yönetimler,gittikçe daha fazla iç ve dış mali kuruluşlar ve şirketlerin etkisi altına girmektedir. Alt yapı hizmetleri ile su ve kanalizasyon idarelerinin belediyelerden ayrı çapraz ortaklıklarla-şirketler halinde kurulmalarının zorunlu hale getirilmesine çalışılmakta ve böylece halkın seçtiği başkanları ve yerel yönetimleri bu konuda denetleyebilme imkanları ortadan kalkmaktadır.

Sayıştay  ve İçişleri Bakanlığının denetimleri sonucunda , büyük şehir belediyelerin kullandığı dış kredilerin Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliğinin 94. Ve 95. Maddelerine uygun olarak bütünüyle muhasebe sistemine girmediğinin anlaşıldığı belirtilmektedir. Bu nedenle finansmanı dış kredi ile yapılan yatırım harcamaları da Sayıştay denetiminden kaçırılmış olmaktadır. Ancak,harcama yapıldıktan sonra,üstelik bu şekilde yasal muhasebe sistemine sokulmayan dış kredili yatırımlarda klasik Sayıştay denetiminin yetersiz kaldığı da bir gerçektir.

Sonuç olarak, yukarıdaki değerlendirmelerden de anlaşıldığı  üzere, yerel altyapı yatırımlarının dış borçla finansmanının, teknik ve mali zorunluluktan daha çok siyasal bir tercih olarak ortaya çıktığı söylenebilir.

KAYNAKÇA

ÇOKER Ziya, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt:6, Sayı:2, Nisan 1997

DİZDAR Eşref, “İller Bankası Genel Müdürlüğü İkrazlar ve Bankacılık Dairesi       Başkanlığı” Seminer Notları, Mayıs 1997

ESEN Hikmet, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt:7, Sayı:3, Temmuz 1998

FALAY Nihat, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt:4, Sayı:5, Eylül 1995

FALAY Nihat, Kamu Kesimi Finansman Açıkları X.Türkiye Maliye Sempozyumu,İstanbul 1996

ÖNCEL Yenal, Mahalli İdareler Maliyesi, Filiz Kitabevi,,İstanbul 1992

TORTOP Nuri, Mahalli İdareler, Yargı Yayınları, İstanbul 1994