|
TÜRKİYE’DE BELEDİYELERİN EKONOMİK GİRİŞİMLERİ VE ORTAYA ÇIKARDIĞI SORUNLAR Dr. Reyhan LEBA Uludağ Ü. İ.İ.B.F. Maliye Bölümü I. GİRİŞ Belediyeler demokrasi okuludur. Sosyal ve ekonomik demokrasinin gerçekleştirilmesinde, giderek artan oranda söz ve yetki sahibi olmakta ve bu bakımdan işlevler yüklenmektedirler. Merkezi yönetimlerin özellikle 1980 sonrasında uygulamaya koydukları liberal politikalar (piyasa ekonomisini güçlendirme ve sermayeyi emek karşısında güçlendirme politikaları), öte yandan çok uluslu şirketlerin giderek artan tekelci etkinlikleri karşısında, yerel halkın ekonomik savunmasının yapılması, tüketicinin tekelci ve spekülatif kesimlere karşı korunması sorumluluğu, demokratik kuruluşlar olan yerel yönetimlere düşmektedir. Bu bağlamda yerel yönetimlerin başarısı, kooperatifler, sendikalar, sosyal güvenlik kuruluşları ve öteki tüm demokratik kuruluşlar ve sivil toplum örgütleriyle yapacakları iş birliğine bağlı kalmaktadır. Batı Avrupa ülkelerinde yerel yönetimler, sadece tüketiciyi koruma göreviyle sınırlı kalmamakta ayrıca, genç işsizlerin istihdam sorunlarını çözme yükümlülüğünü de üstlenmekte ve istihdamı geliştirme projeleri uygulamaktadır. Türkiye’de ise tam anlamı ile yerleşmiş bir yerel yönetim geleneği bulunmamaktadır. Bunun uzantısı olarak, belediyeler birçok sorunla karşı karşıya kalmaktadır. Bu yaklaşım doğrultusunda çalışmanın amacı, Türkiye’de belediyelerin ekonomik girişimleri ve ortaya çıkardığı sorunları tespit etmek ve değerlendirmektir. II. TÜRKİYE’DE BELEDİYELERİN EKONOMİK GİRİŞİMLERİ 1580 Sayılı Belediye Yasası’nın 19. maddesi, belediyelerin, zorunlu görev ve hizmetleri yerine getirdikten sonra, belde sakinlerinin ortak ve medeni ihtiyaçlarını karşılayacak her türlü girişimde bulunabileceklerini belirtmiştir. Söz konusu yasa ile belediyelere, yerel ihtiyaçların karşılanması için bir girişimci gibi sınai ve ticari teşebbüslerde bulunma konusunda geniş yetkiler verilmiştir. Bu bakımdan belediyeler, özel durumlar gerektiriyor ise, yerel halkı ilgilendiren kimi hizmetler özel kesim tarafından yapılmıyor veya yetersiz ve niteliksiz yapılıyorsa o hizmetleri yapabilirler. Öte yandan belediyeler, sadece özel kesimin boşluğunu doldurmak için değil, onu yönlendirmek için de girişimde bulunabilirler (örneğin fiyatları düzene koymak için et ve ekmek üretmek gibi). Ayrıca kamu yararı bir hizmetin yapılmasını gerektiriyorsa (tiyatro, sinema gibi) o alanlarda da faaliyette bulunabilirler (Tortop, 1998:76). Kuruluş, görev ve işleyişlerindeki farklılıklar göz önüne alınarak, belediyelerin ekonomik girişimlerinin genel olarak aşağıdaki dört ana başlık altında incelendiğini görmekteyiz (Yeter, 1994:7-9): 1. BELEDİYE BÜTÇESİ İÇİNDE VEYA DIŞINDA YER ALAN İŞLETMELER a) Belediye Bütçesi İçinde Yer Alan İşletmeler Bu teşebbüslerin giderleri ile yönetim ve işletme giderleri diğer belediye gelirleri ve giderleri gibi belediye bütçesinde yer almaktadır. Ülkemizde belediyelerin kurdukları su, mezbaha ve bunun gibi teşebbüslerin büyük bir bölümü doğrudan doğruya yönetim şekli olan bu yönteme göre işletilmektedir. b) Özel Yasayla Kurulan İşletmeler Bunlar, yarı kamusal nitelikte hizmet üreten ve ayrı bütçeye sahip olan kuruluşlardır (Nadaroğlu, 1994:215). Ayrıca kamu tüzel kişiliğine sahiptirler. İstanbul’daki İSKİ (İstanbul Su Kanalizasyon İdaresi) ile İETT (İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmesi), Ankara’daki EGO (Ankara Elektrik, Havagazı, Otobüs İşletmeleri) gibi. Belediyelerin bünyesinde yukarıda sayılanların dışında kalan katma bütçeli başka işletmeler de vardır. Bunlar Belediye Meclisi kararı ile kurulurlar (Nadaroğlu, 1994:215). c) Katma Bütçeli İşletmeler 24 Eylül 1990 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzüğü’nün 89. maddesinde (Resmi Gazete, 1990:15), belediyelere bağlı katma bütçeli kuruluşlara yer verilmiştir. Bu maddede, giderleri özel gelirlerle karşılanan ve belediye bütçesi dışında belediyeye bağlı olarak yürütülen bütçelere katma bütçe denileceği ifade edilmiştir. Aynı maddede, belediyelere bağlı mezbaha, tamirhane, huzurevi vb. kuruluşlarla 1580 sayılı Belediye Yasası’nın 19. maddesine göre kurulan belediye işletmeleri için katma bütçe düzenlenebileceği ve katma bütçelerin şekli, düzenlenmesi, kabulü ve onaylanmasının belediye bütçesinin tabi olduğu esas ve usullere göre yapılacağı belirtilmiştir. 2. TANZİM SATIŞ FONLARI VE DÖNER SERMAYELİ KURULUŞLAR Belediyelere Tanzim Satış Fonu kurma konusunda yetki veren hüküm, 1580 sayılı yasanın 15. maddesinin 2.12.1960 tarih ve 150 sayılı yasa ile değişik 43. maddesidir. Buna göre belediyeler et, ekmek, yaş meyve ve sebze, odun ve mangal kömürü ile diğer gıda ve zorunlu ihtiyaç maddelerini gerektiğinde 2490 ve 1050 sayılı yasaların hükümlerine bağlı olmaksızın satın almak, satmak, stok etmek veya belirli bir kâr haddi dahilinde satın aldırmak, sattırmak ve ihtiyacı olanlara amaca göre dağıtmak üzere bir fon oluşturarak tanzim satış mağazaları kurmak ve hayatı ucuzlatacak sair önlemleri almak yetkisine sahiptirler. Burada, “hayatı ucuzlatacak sair önlemleri almak yetkisine sahip” deyimiyle belediyelere geniş yetki verildiği görülmektedir. Uygulamada belediyelerin söz konusu fonu bazen bütçelerine koydukları ödenekten sağladıkları, bazen de tanzim satış yapılacak maddeye ihtiyacı olanlardan topladıkları paralarla oluşturdukları görülmektedir. Belediyelerin döner sermayelerine gelince; belediyelerin döner sermaye kurmalarına yetki veren tek mevzuat Belediye Yasası’na bazı maddeler eklenmesine dair 24.3.1950 tarih ve 5656 sayılı yasadır. Bu yasanın ek 1. maddesine göre belediye meclisleri gerek ve ihtiyaç gördükleri takdirde belediye konutları yapmak ve bu konutları belde sakinlerine kiraya vermek veya satmak işlerini “zorunlu” belediye hizmetleri arasına koyabilirler. Belediyeler bu amacı sağlamak üzere bütçelerinde geçerli paraları ayırmak suretiyle “döner sermaye” kurmaya ve kurulmuş veya kurulacak yapı ortaklıklarına katılmaya yetkilidirler. Öte yandan, hem tanzim satışların hem de döner sermayeli kuruluşların genellikle yeni bir örgütlenmeye gidilmeden belediye ya da belediyeye bağlı işletme personeliyle yürütüldüğü görülmektedir. 3. BELEDİYELERİN KURDUKLARI VE İŞTİRAK ETTİKLERİ ŞİRKETLER Belediyeler, bazı kamu hizmetlerini daha etkin yerine getirmek amacıyla, kamu hukukunun ve kamu bürokrasisinin katı kurallarından ve ağır işleyişinden kurtulmak için, ekonomik girişimlerini şirketler yoluyla yürütmektedirler (Eryılmaz:907; Yeter, 1993:57). Şirketleşmeye yönelmenin belediyeler açısından başka nedenleri de bulunmaktadır. Bunlar arasında, mevcut personel rejimi içinde kaliteli eleman çalıştırmada karşılaşılan sorunlar, merkezi idarenin denetiminden kurtulma düşünceleri ve ihale yoluyla özel girişimcilere giden kamu fonlarının bir kısmının, şirketler aracılığıyla tekrar belediyeye dönüşünü sağlamak fikri sayılabilir (Eryılmaz:907; Yeter, 1993:57). Belediyeler, 1580 sayılı Belediye Yasası’nın (mad.
19) verdiği yetkiye dayanarak şirket kurabilmekte,
ya da mevcut şirketlere ortak olabilmektedirler. Türk Ticaret Yasası’nın genel hükümleri de bu durumu yasaklamamıştır. Belediyeler, bu yasal
dayanaklar çerçevesinde özellikle 1984 yılından
itibaren pek çok alanda hızlı bir şirketleşme eğilimine girmişlerdir (Eryılmaz, 1995:163-164). Örneğin, bu dönemde
İzmir’de kurulan Türk Ticaret Yasası’nın 18. maddesinin 1. fıkrasına göre, belediyeler tarafından özel hukuk hükümlerine göre yönetilmek veya ticari şekilde işletilmek üzere kurulan teşekkül ve müesseseler (şirketler) tacir sayılmaktadırlar. Ayrıca bunlar, ticaret siciline tescil ile Ticaret Odalarına kaydolmak zorundadırlar. Şirketler, özel hukuk hükümlerine tabi olduklarından, diğer özel şirketlerle eşit şartlara sahiptirler (Eryılmaz:908). Burada şu noktayı belirtmekte yarar vardır. Bir belediyenin şirketleşmesi başlı başına bir özelleştirme yöntemi olmayıp, o şirketin pay durumuna bakmak gerekmektedir. Böyle bir durumda belediyenin payı %51 ve daha yukarıda ise, söz konusu şirket özel hukuk kurallarına göre faaliyetlerini yürütüyor olsa da özelleştirmeden sözetmek mümkün değildir. 4. BİRLİKLER Yerel yönetimlerin (il özel idaresi, belediye ve köy) belirli bazı hizmetleri yürütmek amacıyla kendi aralarında oluşturdukları örgütlere “yerel yönetim birlikleri” denilmektedir. Bu birlikler içinde en etkin ve yaygın olanı, belediyelerin kendi aralarında kurdukları birliklerdir (Eryılmaz:897; Eryılmaz, 1995:160-161). Birlikler “kamu yararı” amacıyla faaliyette bulunabilecekleri gibi, “kazanç” amacıyla da çalışabilirler. Bu bakımdan ekonomik amaçlı birliklerin (ulaşım, halıcılık, turizm vb.) yanı sıra, sosyal amaçlı (düşkünler ve öğrenciler için yurt yapma gibi), alt yapıya ilişkin (içme suyu, yol, köprü yapımı, sulama vb.) hizmetler gören birlikler de bulunmaktadır (Eryılmaz, 1995:161). Bu yöntemde tüketiciler, hizmete ilişkin parasal ödemeleri kendi belediyesine yapmaktadır (Eryılmaz:897). Yerel Yönetimler Bakanlığı’nın 1980’de
kaldırılmasıyla, birliklerin faaliyetlerinde büyük
bir yavaşlama olmuştur. Yasal olarak varlıkları devam etmekle beraber, çoğunun
fiilen etkinlikleri kalmamıştır (Eryılmaz:897; Eryılmaz, 1995:160-161). III. TÜRKİYE’DE BELEDİYELERİN EKONOMİK
GİRİŞİMLERİNİN Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı gibi, belediyeler yerel ihtiyaçların karşılanması amacıyla ekonomik girişimlerde bulunmaktadırlar. Ancak burada çeşitli sorunların söz konusu olduğu görülmektedir. Bu sorunların bazılarını şu şekilde sıralayabiliriz: -Belediyelerin, ekonomik faaliyetlerine ilişkin işletme ve diğer teşebbüslerin kuruluş ve işleyişini düzenleyen mevzuat dağınık ve yetersizdir. Kamu iktisadi teşebbüslerinin bir çerçeve yasası vardır. Ancak belediyelere ait iktisadi işletmelerin kuruluş, organları, teşkilatı, görev ve faaliyetleri ile denetimleri hakkında bir çerçeve yasası bulunmamaktadır (Yeter, 1993:61; Yeter, 1994:11; Karabilgin, 1992:23). Ayrıca, belediyelerin işlerini, şirketleşerek, ekonomik yaşamda faal olmaları da büyük ölçüde eleştirilere konu olmaktadır. Bu eleştiriler genellikle aşağıdaki noktalarda toplanmaktadır. -Şirketler Türk Ticaret Yasası’na göre hizmet verseler de, yönetimlerinin yapısı itibariyle tamamen belediyelerin denetimi altına girmektedirler. Bunun sonucu olarak yönetimlerin, hizmetin gerektirdiği biçimde ve piyasa ekonomisinin şartlarına uygun olarak bağımsız karar alabilmeleri güçleşmektedir. Bu bakımdan bu kuruluşların sunduğu hizmetlerde etkinlik sağlamanın zor olduğu gözlenmektedir (Yeter, 1994:11). -Bir başka eleştiri ise, belediyelerin, kendi mensuplarına, seçilmiş veya atanmış kişilere iş yaratmak amacıyla işletmeler, şirketler kurdukları yönündedir. Nitekim, bazı belediyelerin bu türlü yerlere belediye meclis üyelerini getirdikleri görülmektedir. Dolayısıyla, bu şirketlerde, bir takım siyasal kadrolara iş bulma amacına yönelik olarak, ehil insanlardan oluşmayan kişiler çalıştırılmakta ve bu kuruluşlar kendi siyasal gelecekleri bakımından araç olarak görülmektedir (Keleş, 1993:18; Aydın, 1993:38). -Şirketlerin, yolsuzluk kaynağı oldukları yönünde eleştiriler de yapılmaktadır. Bununla bağlantılı olarak, kayırma aracı oldukları; eş, dost, politikacı veya korunması gereken partiler için yemlik oldukları ileri sürülmektedir (Keleş, 1993:18). -Şirketleşmede proje ve fizibilitenin önemli olmasına ve alternatifli fizibiliteler üretilmesinin gerekliliğine rağmen, uygulamada çoğunlukla önce karar verilip sonra fizibilite yapılmaktadır (Yeter, 1994:11). -Belediyelerin merkez denetiminden kaçmak için şirketleştikleri de eleştirilmektedir (Keleş, 1993:18). - Belediyeler, asli görevlerini de bu tür teşkilatlar aracılığıyla yerine getirme yoluna gitmektedirler. Oysa belediyeler asli görevlerini yapabilmek için, gerekli teşkilatı kurmak, memur ve işçi istihdam etmek ve gerekli araç-gereci satın almak yetkisine sahiptirler. Dolayısıyla belediyelerin asli görevlerini yapabilmek amacıyla şirketleşmeleri bir hakkın kötüye kullanımını doğurmaktadır (Disk-Genel İş, 1996:8). IV. SONUÇ Demokratik ülkeler, yerel yönetim birimlerine ekonomik alanlarda gittikçe artan oranda görev ve yetki vermektedirler. Bu bakımdan belediyelerin de yerel halkın ihtiyaçlarının giderilmesi için ekonomik girişimlerde bulunmaları doğaldır. Ancak bu durum, mevcut sorunların göz ardı edilmesi anlamına gelmemelidir. Nitekim bu sorunların çözümü için farklı görüşlerin ileri sürüldüğünü görmekteyiz. Bunların başını, 1980 sonrasında uygulanan neo-liberal politikaların da etkisiyle özelleştirme yanlıları çekmektedir. Bir diğer görüş, belediyelerin, hizmetlerini özelleştirme yerine, kendi birimleri aracılığıyla daha etkin üretmenin yollarını aramaları gerektiği yönündedir. Ayrıca, belediyelerin küçülmesini ve kooperatif bir örgütlenme içinde kâr amacı gütmeyen başka bazı örgütlere kimi işlevler verilmesini içeren alternatif modelleri savunanlar da bulunmaktadır. Kuşkusuz, bu yöntemlerden hangisinin uygulanacağı
konusunda politik tercihler de rol oynayacaktır.
Ancak, belediyelerin ekonomik girişimleri ile ilgili bir takım düzenlemelerin
zaman kaybedilmeden yapılmasının kaçınılmaz hale
geldiği de açıktır.
KAYNAKLAR AYDIN, Engin (1993), Yerel Yönetimlerin Ekonomik İşlevleri, Toplantıda yapılan konuşma, Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adenauer Vakfı, Ankara. DİSK-GENEL İŞ (1996), Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinde Adana Örneği, Araştırma Dizisi: 3, Ankara. ERYILMAZ, Bilâ l, “Belediye Hizmetlerinin Yürütülmesinde Alternatif Yöntemler”, Kamu Yönetimi, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi (1-4 Mayıs 1990), Ankara. ERYILMAZ, Bilâl (1995), Kamu Yönetimi, Gözden Geçirilmiş 2.b., Akademi Kitabevi, İzmir. KARABİLGİN, Ahmet (1992), “Yerel Yönetimlerin Ekonomik Girişimleri”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 1, Sayı: 1, Ocak. KELEŞ, Ruşen (1993), Yerel Yönetimlerin Ekonomik İşlevleri, Toplantıda yapılan konuşma, Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adenauer Vakfı, Ankara. NADAROĞLU, Halil (1994), Mahalli İdareler, Teorisi, Ekonomisi, Uygulaması, Yenilenmiş 5.b., Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., No: 548-203. RESMİ GAZETE (1990), Sayı: 20645, 24.9.1990. TORTOP, Nuri (1998), “Yerel Yönetimler ve Küçük ve
Orta Ölçekli İşletmeler”, YETER, Enis (1993), Yerel Yönetimlerin Ekonomik
İşlevleri, Toplantıda yapılan YETER, Enis (1994), “Yerel Yönetimlerin Ekonomik
Teşebbüsleri”, Demokrasi |
 |