YÖNETİMLER ARASI HİZMET BÖLÜŞÜMÜ

Yönetim, insanların belirlenen amaç ve hedefler doğrultusunda, birlikte çalışmalarına ve üretmelerine olanak veren çevrenin biçimlendirilmesi şeklinde tanımlanabilir. Topluluk bireylerinin sayısı ve gereksinimleri arttıkça, yönetimden beklenen hizmetler ve yönetim alanı da ölçek olarak değişim göstermektedir. Her düzeydeki yönetim birimi giriştiği faaliyetler nedeniyle diğer yönetim birimlerini etkilemektedir. Değişik yönetim birimleri arasındaki ilişkilerin kurulması ve kurumsallaşması gerekir. Aksi taktirde ekonomik ve sosyal sorunlar ile karşı karşıya kalınması kaçınılmazdır (Ünlü,1993:1).

Yönetimler arası ilişkilerin önemli bir alanını, merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki ilişkiler oluşturmaktadır. Değişik kademedeki yönetimlerin sunacakları hizmetlerin de belirlenmesi gerekmektedir. Yönetimler arası hizmet bölüşümü deyiminden anlaşılması gereken kamusal ve yarı kamusal nitelikteki hizmetlerin merkezi yönetim ve yerel yönetim birimleri arasındaki dağılımıdır. Yönetimler arasında hizmetlerin görülebilmesi için neden ayırıma gidilmesi gerekir sorusunun yanıtı ise; etkinlik, dışsallık, tarihi ve siyasal nedenler ile açıklanmaktadır.

Bir hizmetin yerel nitelik taşıması için genelde iki ölçüt öne sürülmektedir. Bunlardan birincisi, hizmette ölçek ekonomileridir. Yönetim birimi, ölçek ekonomilerini gerçekleştirmeye olanak tanıyacak ölçüde büyük tutulmalıdır. Burada ölçek ekonomisi kavramı, hizmette üretilen miktar arttıkça, birim hizmet maliyetinin düşmesi anlamında kullanılmaktadır. Ölçek ekonomileri ile üretilen hizmetlerde birim maliyeti, merkezi üretim sürecinde daha düşük olabilecektir. Ancak merkezi yönetimce yapılacak üretimin, yerel yönetimden maliyet açısından daha etkin olup olmadığı konusunda yeterli amprik gözlemlere sahip değiliz.

İkinci kriter ise hizmette dışsallığın olmamasıdır. Belli bir hizmeti sunan yönetim biriminin yönetsel alanı, o hizmetin yararının yerel alan içerisinde kalmasını sağlamalıdır. Hizmetin sunulmasından doğan yararlar ya da yeterli ölçüde sunulamamasının ortaya çıkaracağı sosyal maliyetler, çevredeki diğer yerel yönetim birimlerine en az ölçüde taşmalıdır (Güven,1982:36).

Bir yerel yönetimin ürettiği hizmetin dışsal faydasının ne kadarının dışarı taştığını hesaplamak çoğu kez olası değildir. Ayrıca gözden kaçırılmaması gereken bir nokta dışsallık sadece o hizmetin sunumu sonucu oluşmamaktadır. Bir hizmetin sunumu beraberinde pek çok işlemi ve yan hizmetlerin de yerine getirilmesini gerektirebilir. Dolayısıyla tamamlayıcı nitelik taşıyan bu hizmetlerin de faydası komşu yerel topluluklara taşabilir. Bunun da hesaplanması her zaman olası değildir. Negatif dışsallık sonucu ortaya çıkabilecek maliyetler için de bu durum geçerlidir.

Yönetimlerarası hizmet bölüşümünde sadece ekonomik faktörlerin rol oynadığını düşünmek de yanıltıcı olabilir. Siyasal ve toplumsal nedenlerle zaman zaman görev bölüşümünde ekonomik faktörler ikinci plana düşebilir (Öncal 1992:48). Bunun yanı sıra, hangi hizmetlerin yerinden yönetim birimlerine aktarılacağı sorusuna verilecek her yerde ve koşulda geçerli yanıt bulmak zordur. Ancak teoride genel olarak kabul gören yerinden yönetim birimlerince yerine getirebilecek hizmetler için yapılan sınıflamaya göre savunma, sosyal güvenlik, dış işleri gibi hizmetler ulusal düzeyde, yükseköğretim, sağlık, çevre korunması gibi hizmetler ara düzeyde, yangından korunma, cadde aydınlatılması,çöp toplama, şehir planlaması, arsa üretimi, kanalizasyon ve temizlik, kent ulaşımı, konut, spor ve eğlence tesisleri yapımı vb. hizmetler yerel düzeyde görülebilir. Ara düzey yönetimler federe devletler için geçerli olan bir kavramdır. Üniter devletlerde görev bölüşümü merkezi ve yerel yönetim arasında yapılır. Bu nedenle ara düzeydeki yönetim yapıları bulunmaz. Üniter yapıya sahip olan Türkiye'de yerel yönetimlerin yerine getirdiği hizmetler 5 ana grupta toplanabilir. Bunlar;

1. İmarla ilgili görevler (İmar planı,inşaat ruhsatı, kaçak inşaatlarla mücadele, kamulaştırma vb.)

2. Kent hizmeti ile ilgili görevler (Çöp toplama ve yok etme, toplu taşıma, itfaiye vb.)

3. Ekonomik nitelikli görevler (Hal ve pazar, toplu konut, ekmek fabrikası, süpermarket vb.)

4. Sosyal ve Kültürel hizmetler (Sinema-konser salonu, spor tesisi, kütüphane, kurslar,kreş)

5. Kontrol ve denetim (Fiyat kontrolü, inşaatların denetimi, gıda ve çevre sağlığı kontrolü, ceza uygulama vb.) dır.

Hizmetlerin sunumunda yönetimler arasında kesin ayırımlara gitmek gerçekçi bir yaklaşım tarzı olmayabilir. Aynı hizmet türü ile yerel ve merkezi yönetim farklı gerekçelerle ilgilenebilir. Örneğin ilköğretim hizmetinden sağlanan faydanın bir kısmı yerel olarak kabul edilebilir. Fakat bu, hizmetin yerel yönetimlerce sunulması için yeterli koşul değildir. Ölçek ekonomileri ve yerel yönetimler arasındaki dışşallıklar, eğitimin tüm ülkede eşit koşullarda sağlanması gibi nedenler ile merkezi yönetimce sunulması istenebilir. Buradan çıkan sonuç, yönetimler farklı açılardan ilgileniyorlar olsa da sunulan benzer hizmetlerin finansmanına katılabilirler. Üniter yapıdaki devletlerde ara düzeydeki yönetim birimleri olmadığından merkezi yönetim koyacağı kurallar ile standartları tesbit edebilir, buna uyulmasını isteyebilir. Çevre kirliliği konusunda yerel yönetimlerin sağlamak zorunda olduğu bir kalite düzeyinin olmasının istenmesi buna örnek olarak gösterilebilir (Prud Homme, 1991:25-26).

Hizmet bölüşümünde görülen değişimlerin en önemli nedenlerinden birisi de yaşanan kentleşme olgusudur. Kentleşme, yüzyılımızın en önemli toplumsal değişim hareketi olarak nitelenebilir. Kentleşme; teknolojik gelişmenin, ekonomik ve sosyal yapılardaki değişimlerin bir sonucu ortaya çıkmakta ve belli bir ivme kazandıktan sonra, ekonomik, sosyal, siyasal yapıların değişimi sürecinde etkili olmaktadır (Kartal, 1978:6).

Kentleşme sonucunda ortaya çıkan dönüşümler yerel toplulukların yaşam tarzını da önemli ölçüde etkilemektedir. Ulaştırma, iletişim teknolojisi, sanayileşme sürecinde görülen gelişimler yerel yönetimin hizmet alanını genişletmiştir (Leemans,1970:36). Bireylerin çalıştıkları, yaşadıkları, alışveriş yaptıkları, kültürel ve dinlence gereksinimlerini karşıladıkları yerler farklılaşırken, etkileşimde bulundukları topluluklar da artmıştır. Bireylerin etkileşimleri tek bir yerel topluluğun ve bu topluluktaki yerel otoritenin elverdiği ölçülerin ötesine taşmaya başlamıştır. Bireyler üniversite eğitimi, sağlık hizmetleri vb. gereksinimleri için büyük kentlerin olanaklarından yararlanma yoluna girmişlerdir. Geçmişteki küçük yerleşimlerde yaşayan toplulukların yerini büyük topluluklar almıştır (Güven,1982:4).

Hızlı kentleşme ile beraber aileler küçülmüş, ayrı hane açma eğilimi artmıştır. Bu süreçle ilişkili olarak kreş, konut, genel sağlık, eğlence , spor ve kültür vb. beklentiler sonucu yerel hizmetler yeni nitelikler kazanmıştır. Öte yandan giderek tekelleşen ekonomik yapı içerisinde tüketicilerin tekelci ve spekülatif kesime karşı korunması görevi, yerel yönetimlere ucuz halk pazarları, tanzim satış mağazaları vb. ekonomik içerikli görevleri de yüklemiştir. Sanayileşmenin çevre üzerinde yarattığı dışsallıkların sağlık ve toplu yaşam koşullarını tehdit etmesi, yerel yönetimleri konu ile ilgili bir dizi önlemler almaya zorlamıştır. Özel girişimin ürettiği bazı mal ve hizmetlerdeki artış, bunlarla ilgili kamusal mal ve hizmet üretimini de gerekli kılmıştır. Örneğin; otomobil sayısındaki artış daha çok yol, otopark, köprü, üstgeçit, trafik ve hava kirliliği denetimi hizmetlerinin de üretilmesini zorunlu kılmıştır. Toplumsal yaşantının ve ekonomik eylemlerin ölçeklerinde ve niteliklerinde ortaya çıkan bu dönüşümler yerel yönetim hizmetlerinin sadece sayı ve ölçek olarak artmasına yol açmamış, bunun yanı sıra anılan hizmetlerin giderek daha teknik bir nitelik kazanmasına neden olmuştur.

Sonuç olarak, yaşanan teknolojik gelişimler ve hızlı kentleşme süreci yerel yönetimlerin hizmet alanının genişlemesine ve yerel yönetimlerden beklenen hizmet sunumunun artmasına neden olmuştur.